Il disegno di legge sul federalismo fiscale licenziato dal Cosiglio dei ministri il 3 ottobre 2008 ha terminato il 21 gennaio scorso il primo passaggio parlamentare al Senato subendo modifiche sostanziali e ora è in corso di esame alla Camera.




Il testo base, presentato dal ministro per la Semplificazione Roberto Calderoli, è stato ampiamente rimaneggiato nel corso dei lavori nelle commissioni riunite Affari costituzionali, Bilancio e Finanze, incaricate di redigere un testo condiviso, perché sono state assorbite alcune disposizioni previste da altri due disegni di legge sullo stesso argomento: uno promosso dal Consiglio regionale della Lombardia e l’altro d’iniziativa della senatrice capogruppo del Pd Anna Finocchiaro.
Queste modifiche sono state il motivo principale che ha spinto i gruppi parlamentari del Pd e dell’Italia dei Valori ad astenersi durante la votazione finale del provvedimento in Aula a palazzo Madama, lasciando una porta aperta al dialogo con la maggioranza, mente l’Udc di Pier Ferdinando Casini ha votato apertamente contro, perché, secondo il leader dei democratici cristiani, il federalismo così come previsto “è un pasticcio, una confusione, bocciato al Sud come al Nord. E i motivi sono innanzitutto la moltiplicazione dei centri di spesa e l'incapacità, come ha detto anche Tremonti, di fare una previsione sui costi”.
Proprio quest’affermazione del ministro dell’Economia Giulio Tremonti, giunto al Senato prima del voto finale per replicare alle dichiarazioni di voto manifestate dai senatori, ha messo in difficoltà il governo, rischiando di compromettere l’atteggiamento collaborativo del Pd perché secondo il titolare di via XX settembre “ora è difficile stimare i costi della riforma del federalismo fiscale, le variabili da conteggiare per calcolare l’impatto economico sono un numero elevatissimo” e sarà possibile fare una stima precisa solo quando si affronteranno i decreti attuativi.
Il testo del disegno di legge, infatti, non ha rilevanza costituzionale, ma consiste semplicemente in una legge delega che autorizza il governo ad adottare, nei due anni successivi alla sua entrata in vigore, una serie di decreti delegati per dare vita a un sistema fiscale federale capace di rendere autonomo il finanziamento delle funzioni e delle competenze previste dalla legge costituzionale n. 3/2001 che ha riscritto completamente il Titolo V della Costituzione.

Già prima di questa legge, comunque, nel nostro ordinamento il rapporto tra le istituzioni centrali e quelle periferiche ha subito un profondo cambiamento con la riforma costituzionale del 1999, che ha dato piena autonomia statutaria alle Regioni e previsto l’elezione diretta dei presidenti regionali, anche se le novità principali sono state introdotte proprio dalla legge costituzionale n. 3/2001 relativa al nuovo assetto di Regioni, Province, Comuni e città metropolitane.
Infatti è cambiato radicalmente l’assetto del governo territoriale, sovvertendo i rapporti tradizionali centro-periferia, e stabilendo una vasta potestà legislativa alle Regioni temperata solo dall’art. 117 riformulato che enuncia le materie di competenza esclusiva dello Stato centrale.

Un assetto così marcatamente localistico non aveva trovato ancora attuazione per la mancanza delle necessarie disposzioni attuative, che però il governo Berlusconi intende varare ora durante la propria legislatura con questo disegno di legge e ha già manifestato l’intenzione di spingersi oltre, modificando la Costituzione per introdurre un Senato federale con competenze regionali in modo da superare il modello del bicameralismo perfetto e dare piena attuazione a una riforma in senso federale dello Stato.

I punti principali della riforma. Città metropolitane e fisco fai da te

Il disegno di legge attualmente al vaglio della Camera vara un nuovo assetto territoriale e fiscale, incentrato sulla creazione delle città metropolitane e sull’autonomia impositiva regionale. In particolare, si prevede l’istituzione e il finanziamento delle “città metropolitane” per i capoluoghi con più di 350mila abitanti che potranno usufruire di una legislazione speciale tesa a garantire una maggiore autonomia di entrata e di spesa. Una volta istituiti, questi nuovi enti determineranno l’eliminazione della Provincia di riferimento. Rientrano nella definizione di “città metropolitana” le aree di Milano, Firenze, Bologna, Torino, Napoli e Genova, oltre a Bari e Venezia che sono state inserite lo stesso in base a criteri di opportunità sebbene non rispettino il requisito previsto del numero di abitanti.
Roma, invece, godrà di uno status particolare in base a un ordinamento transitorio, da perfezionare con l’approvazione della Carta delle autonomie, secondo il quale viene istituito un nuovo ente territoriale, “Roma Capitale”, che avrà una particolare autonomia statutaria, amministrativa e finanziaria, oltre a poteri maggiori rispetto a quelli esercitati attualmente dal Comune. La nuova amministrazione capitolina, infatti, avrà delle competenze specifiche ed esclusive per quanto riguarda lo sviluppo urbano, la pianificazione territoriale, l’edilizia pubblica e privata, i servizi urbani, la protezione civile e lo sviluppo del settore turistico.
Per l’esercizio di queste funzioni, sarà attribuito un patrimonio apposito insieme al trasferimento a titolo gratuito di alcuni beni appartenenti al patrimonio dello Stato e non più funzionali alle esigenze dell'amministrazione centrale.
Ma la grande novità introdotta dal testo, vera e propria bandiera elettorale della Lega, è costituita dall’autonomia tributaria delle Regioni che potranno ricorrere a imposte proprie per finanziare le funzioni fondamentali e anche i livelli essenziali delle prestazioni erogate nei settori sanità, assistenza e istruzione.
In particolare, oltre alla possibilità di introdurre “tasse di scopo”, utili per finanziare la realizzazione di opere pubbliche e per coprire oneri determinati dalla mobilità urbana o da particolari eventi turistici, gli enti locali potranno ricorrere all’imposizione immobiliare, fatta eccezione per l’Ici sulla prima casa abolita l’anno scorso, e compartecipare a quote del gettito del-l’Irpef, dell’Iva e dell’Irap.
Per evitare la penalizzazione delle Regioni del Mezzoggiorno o che comunque dispongono di una ridotta capacità fiscale in base al numero degli abitanti, il provvedimento governativo istituisce un Fondo perequativo statale a cui attingere per garantire i livelli minimi delle prestazioni ed è prevista anche una perequazione relativa alle infrastrutture. In pratica, spetterà al ministero dell’Economia effettuare una ricognizione sugli interventi infrastrutturali necessari per alcune Regioni da trasformare ogni anno, durante il periodo transitorio di applicazione della normativa, in obiettivi da inserire nel Documento di programmazione economica e finanziaria (Dpef) in modo da facilitare il recupero del ritardo infrastrutturale nazionale.
Sempre a tutela delle aree meno sviluppate del Paese, incluse le aree montane e le isole minori, è prevista in armonia con l’ordinamento comunitario l’introduzione, come “fisco di vantaggio”, del finanziamento con contributi statali, da definire ogni anno con la legge Finanziaria, ed europei in modo da colmare il divario Nord-Sud.
I decreti delegati poi, dovranno istituire un sistema premiante per gli enti locali che assicureranno un’elevata qualità dei servizi con un livello della pressione fiscale inferiore alla media, mentre per i cattivi amministratori si introdurrà un giro di vite sui trasferimenti, il divieto di assunzione di nuovo personale, arrivando perfino a prevedere l’ineleggibilità automatica per coloro che avranno condotto l'ente amministrato in stato di dissesto finanziario.

Infine spetterà a un organo bicamerale costituito ad hoc, la Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale composta da 15 deputati e 15 senatori, verificare durante il periodo transitorio stimato in cinque anni (con i decreti delegati si specificherà il termine da cui dovranno decorrere) l’applicazione della normativa fiscale, riferendo ogni sei mesi alle Camere.

Un federalismo zoppo?

Il federalismo fiscale così come delineato dal governo suscita però una serie di perplessità, come evidenziato dai partiti di opposizione, perché sembra mancare una chiara definizione delle competenze e delle risorse a cui possono far riferimento i vari enti locali.
In particolare, all’appello manca una nuova Carta delle autonomie, necessaria per individuare quale ruolo sarà affidato ai Comuni e per dare piena attuazione all’assetto istituzionale che prevede la formazione delle città metropolitane e la trasformazione del Comune di Roma in “Roma Capitale”, affrontata nel provvedimento dell’esecutivo solo con un regime transitorio. Il timore maggiore, comunque, è che la riforma moltiplichi i centri di potere, visto che non si procede all’abolizione delle Province se non nel caso specifico delle città metropolitane, determinando così un possibile un aumento delle tasse e della pressione fiscale soprattutto nelle aree meno sviluppate del Paese. Sul possibile aumento delle tasse si è espresso il presidente della Corte dei Conti Tullio Lazzaro nel corso di un’audizione svolta il 17 novembre 2008 alle commissioni riunite Affari costituzionali, Bilancio e Finanze del Senato.
Secondo Lazzaro “l’assetto del nuovo sistema tributario che viene delineato dal disegno di legge appare fortemente esposto al rischio di introdurre proprio nuove complicazioni e incoerenze”, spostando rilevanti quote di gettito Irpef dal centro verso la periferia e determinandone con tutta probabilità un aumento impositivo.
L’Irpef, che è la tassa principale del nostro sistema tributario, rischierebbe, per la molteplicità delle chiamate in causa e in assenza di adeguati meccanismi di raccordo, di trovarsi sottratta a qualsiasi possibilità di una gestione coerente, creando seri problemi alle finanze statali.
Inoltre la presenza di aliquote differenziate sui redditi locali potrebbe determinare, ha concluso il presidente della Corte dei Conti, anche uno spostamento dei contribuenti verso realtà più favorevoli dove la pressione fiscale è più bassa, ma in questo modo si intaccherebbe il funzionamento di istituti di controllo tributario (vedi il redditometro) e della spesa sociale (Isee), basati in larga parte sugli indicatori della capacità contributiva riconducibili all’Irpef.
Un’ulteriore preoccupazione riguarda la proliferazione delle imposizioni immobiliari e su quest’argomento è intervenuta a fine gennaio Confedilizia, con la pubblicazione di un documento elaborato dal proprio Ufficio studi in cui critica fortemente il disegno di legge sul federalismo fiscale.
Secondo l’associazione dei proprietari di casa, è poco chiara la disposizione che prevede come le spese dei Comuni relative alle funzioni fondamentali siano prioritariamente finanziate, fra l’altro, “dalla imposizione immobiliare, con esclusione della tassazione patrimoniale sull’unità immobiliare adibita ad abitazione principale del soggetto passivo”.
In pratica, l’esclusione per la prima casa della sola tassazione “patrimoniale”, cioè l’Ici, non comporta automaticamente l’impossibilità di adottate altre forme di imposizione, come quella sul reddito.
Tutte queste obiezioni evidenziano le difficoltà incontrate dal disegno di legge nel corso del proprio iter parlamentare che potranno continuare anche dopo la sua approvazione nel caso in cui non saranno apportate modifiche, visto che il leader del-l’Udc Casini ha preannunciato l’intenzione di raccogliere le firme per richiedere il referendum abrogativo.