E' almeno dal 1997 che il Parlamento italiano tenta di definire una legge quadro sul governo del territorio, ovvero una normativa nazionale capace di definire i principi e le regole generali validi in tutta la Penisola per la pianificazione e realizzazione di interventi di urbanistica, edilizia e infrastrutture, anche nell’ottica di preservare e tutelare il paesaggio e il suolo.

La competenza su queste materie, in base alla riforma del 2001 del titolo V della costituzione, è di competenza delle Regioni, ma in realtà in Italia una normativa organica su questo tema in praticata non c’è e l’unica legge che disciplina in modo complessivo una delle componenti principali del governo del territorio, ovvero l’urbanistica e l’edilizia è datata 1942!
E’ per questo che da tempo il legislatore, ovvero il Parlamento,sta tentando di approvare una nuova legge che tenga conto delle evoluzioni delle conoscenze tecniche e scientifiche che negli ultimi 60 anni ci sono state nell’urbanistica, nell’edilizia,nella progettazione di infrastrutture e nella salvaguardia del paesaggio e del suolo. Ma i tentativi fin qui fatti non hanno prodotto un esito concreto e quindi nell’ordinamento italiano continua a mancare una normativa nazionale unica e di riferimento su questa materia, mentre a livello Regionale e locale la produzione legislativa è proliferata dal 2001 in poi, ovvero dopo l’approvazione della riforma del titolo V della Costituzione, che ha affidato (art. 117) il governo del territorio alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni.
Risultato un puzzle di norme e di regolamenti, che da un lato complicano la vita a chiunque investa o voglia fare impresa onestamente in edilizia e opere pubbliche e dall’altro offrono facile gioco a chi vuole arricchirsi con il mattone facile e senza regole. Cerchiamo però ora di andare per gradi e di fare il punto su un dibattito che rimane di grande attualità e apertissimo.

Dieci anni fa l’inizio della storia

Il primo tentativo di definire una legge quadro sul governo del territorio è stato fatto nella XIII legislatura (1996-2001). L’allora maggioranza di centrosinistra avvia un ampio dibattito su una serie di provvedimenti in materia di riorganizzazione delle norme di urbanistica e di governo del territorio: in tutto 25 proposte di legge(contando solo quelle presentate alla Camera),firmate da Democratici di sinistra, Margherita, Forza Italia, Alleanza nazionale e Lega Nord. I testi sono iscritti nell’ordine del giorno della commissione Ambiente di Montecitorio, al tempo guidata da Maria Rita Lorenzetti, che nel 2000 lascia la carica a Sauro Turroni dei Verdi, per diventare governatore dell’Umbria. La discussione è avviata il 12 dicembre 1997. Seguono poi 23 sedute dedicate al dibattito del testo, più cinque riunioniin sede di comitato ristretto, che il 7 marzo del 2000 mette a punto un primo testo unificato. Su questo primo testo non si trova il pieno accordo delle forze politiche così l’11 gennaio2001 il relatore, l’esponete Ds Alfredo Zagatti, mette a punto un uovo articolato, adottato come testo base. Il 7 marzo 2001,a pochi giorni dalla fine della XIII legislatura e dallo scioglimento delle Camere, la commissione inizia le votazioni sugli emendamenti.
La storia si interrompe qui e il testimone passa al nuovo Parlamento.Il turno elettorale del maggio 2001segna la nascita del secondo governo Berlusconi e la consegna alle Camera di una maggioranza forte nei numeri e nei voti. Sulla materia del governo del territorio non tardarono ad arrivare le proposte di legge. Alla Camera ne sono depositate sette. Tra quelle presentate nelle primissime settimana della XIV legislatura (20012006) una era a firma del leader del Carraccio Umberto Bossi e una di An con primo firmatario Ugo Martinat, oggi sottosegretario allo sviluppo economico. Anche il centrosinistra non tarda a presentare la sua di proposta ripartendo dal testo unificato messo a punto alla fine della XIII legislatura.
Ma perché il Parlamento si impegnasse nella discussione del provvedimento bisogna aspettare il 18 giugno del 2003, quando la commissione Ambiente di Montecitorio avvia l’esame di sei pdl presentate in materia, cui inseguito se ne aggiunse una settimana proposta da Rifondazione comunista. Relatore sul testo è nominato Maurizio Lupidi Forza Italia firmatario anche del testo proposto dal suo gruppo. L’VIII commissione, allora guidata Pietro Armani di An, sembra determinata nel arrivare all’approvazione di una legge quadro per dare finalmente al Paese una regolamentazione quadro sul governo del territorio. Si susseguono circa 60 sedute dedicate al testo, di cui 17 in sede di comitato ristretto che svolge anche numerose audizioni informali, ascoltando tutti i soggetti interessati, dalle associazioni di categoria (Confindustria, Ance, Oice, urbanisti e architetti etc.), ad esperti e accademici, ai rappresentanti di Regioni ed Enti locali. E’ così che il 2 febbraio 2005il gruppo di lavoro conferisce il mandato al relatore a riferire sul testo in Aula. Il 7febbraio dello stesso anno l’Assemblea di Montecitorio svolge la discussione generale, poi il provvedimento è messo in stand bye ripreso il 23 giugno, quando vengono votati gli emendamenti. Il 26 giugno 2005c’è il voto finale. Il testo approvato viene trasmesso al Senato e a questo punto, un’altra volta, sichiudono i giochi. Nell’ottobre del 2005 la commissione Territorio e ambiente di palazzo Madama incardina il testo nei propri lavori, ma ormai si è già in piena campagna elettorale per le politiche dell’aprile 2006. Il provvedimento licenziato dalla Camera nel giugno 2005 diventa carta straccia con la fine della XIV legislatura e la breve e tormentata vita dalla XV (2006-2008) fa appena in tempo ad avviare, questa volta in commissione al Senato, la discussione sui cinque disegni di legge (cui vanno aggiunti altri cinque presentati a Montecitorio) firmati da senatori di centrosinistra e centro destra e volti a riprendere il testo licenziato nel giugno2005 in prima lettura. Tutto allocato dalla caduta del governo Prodi e dalle elezioni anticipate dell’aprile 2008. Si cambia di nuovo pagina. Torna al governo il centrodestra, con in Parlamento la nuova coalizione del Popolo della libertà appoggiata dalla solita Lega Nord e a palazzo Chigi ancora una volta Silvio Berlusconi. All’opposizione il Partito democratico la nuova formazione di centrosinistra guidata da Walter Veltroni e sostenuta, in modo discontinuo dall’Id V di Antonio Di Pietro, e l’Ud cdi Pier Ferdinando Casini, che ha preso le distanze dagli ex alleati di Forza Italia e An. E ora la storia può continuare. Anzi ricomincia.

Dieci anni dopo si riparte dall’inizio

Il 23 luglio 2008, a poco più di due mesi dall’insediamento delle nuove Camere, la commissione Ambiente di Montecitorio, alla cui presidenza è oggi il deputato della Lega Nord Angelo Alessandri, ha avviato il dibattito su due proposte di legge in materia di governo del territorio. Si tratta della C. 329 di Raffaella Mariani del Pd, che ha riproposto un testo da lei stessa presentato nella XV legislatura, ela C. 438 di Maurizio Lupi del Pdl e presidente del ricostituito Osservatorio parlamentare sul mercato immobiliare. Relatore dei provvedimenti Franco Stradella del Pdl e già deputato di Forza Italia. La proposta firmata da Lupi, ma anche dal stesso relatore, ripropone il testo del provvedimento approvato dalla Camera nel giugno 2005, il cui esame non era stato concluso dal Senato per la fine della XIV legislatura. Formato da 13 articoli, la pdl enuncia all'articolo 1 le finalità della legge, stabilendo i princìpi fondamentali in materia di governo del territorio, facendo però salve le competenze in materia delle Regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano,oltre alle forme e condizioni particolari di autonomia previste ai sensi dell'articolo 116, comma 3, della Costituzione. Il primo articolo della proposta Lupi prosegue con la definizione legislativa di governo del territorio, individuato “come l'insieme delle attività conoscitive, regolative, di programmazione, di localizzazione e attuazione degli interventi, nonché di vigilanza e controllo”. Si stabilisce quindi che il governo del territorio, la cui potestà legislativa rimane affidata alle regioni, include l'urbanistica, l'edilizia, i programmi infrastrutturali, la difesa del suolo, la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali. A differenza della proposta di Lupi, quella della deputata del Pd Mariani all'articolo 1 individua tra le finalità dell’intervento anche la tutela e valorizzazione del patrimonio ambientale, culturale e paesaggistico e del territorio rurale; utilizzo sostenibile delle risorse non rinnovabili e tutela della biodiversità; riduzione del consumo di suolo non urbanizzato; rapporto coerente tra localizzazione delle funzioni, sistema della mobilità e infrastrutture tecnologiche ed energetiche.
Tornando al testo della maggioranza, l'articolo 2 definisce i principi fondamentali del governo del territorio, tra cui in primo luogo è indicato quello della pianificazione, seguito dall'urbanistica. L’articolo 3 individua le funzioni dello Stato, cui spetta l’esercizio generale e di settore in fatto di tutela e valorizzazione dell'ambiente, assetto del territorio, promozione dello sviluppo economico-sociale e rinnovo urbano. E’ inoltre previsto che l’attuazione delle politiche di governo del territorio lo Stato dovrà adottare, d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, “programmi di intervento, coordinando la sua azione con quella dell'Unione europea e delle regioni”. Seguono poi i principi in materia di sostenibilità, tutela e sicurezza (art. 4), sussidiarietà e adeguatezza (art. 5, analogo allo stesso articolo 5 della pdl Mariani), trasparenza e democrazia (art. 6), equità (art. 7) e legalità (art. 8). Sui contenuti dei due provvedimenti, in buona parte convergenti, ai quali successivamente è stato abbinato anche un terzo teso a firma di Pierluigi Mantini del Pd, il relatore Stradella ha svolto alcune considerazioni di carattere politico, osservando che “la piena consapevolezza, espressa da entrambe le proposte di legge, che la materia generale del governo del territorio impegna direttamente la competenza legislativa delle regioni e che, per questa fondamentale ragione, l'intervento del legislatore statale non può che essere caratterizzato da ponderazione e oculatezza”. Una consapevolezza evidenziata dal fatto, ha aggiunto Stradella, che le due pdl “sono dirette ad introdurre nell'ordinamento, da un lato, norme di principio e, dall'altro, procedure e modalità di intervento che, comunque,devono essere condivise e concordate fra lo Stato, le regioni egli enti locali”.
Inoltre i due provvedimenti disciplinano in sostanza questioni inerenti l’urbanistica e l’edilizia, che la giurisprudenza seguita alla riforma costituzionale del 2001 ha ormai chiaramente iscritto nell'ambito materiale di governo del territorio e, quindi, in quanto tali assegnate alla competenza concorrente fra Stato e Regioni. In definitiva l’obiettivo da raggiungere è l’armonizzazione dei poteri di Stato e amministrazioni regionali e locali in materia. I due provvedimenti, sia pur in termini diversi, propongo infine anche una delega al governo per la definizione di un regime fiscale speciale per l’urbanistica, materia che risulta riconducibile in buona ad ambiti di competenza riservati allo Stato,anche se forse da rivedere oggi anche alla luce del provvedimento in materia di federalismo fiscale. L’auspicio fatto dal relatore, e condiviso da tutte forze politiche, all’avvio del nuovo dibattito sulla definizione di una legge quadro sul governo del territorio è che se “davvero si vuole portare a compimento l'iter legislativo ”di queste proposte“ è assolutamente necessario procedere attraverso il confronto continuo e serrato con i rappresentati istituzionali delle regioni e delle autonomie locali, oltre che col dialogo con gli operatori del settore”.
Appello pienamente raccolto: la commissione Ambiente dal luglio 2008 ha svolto cinque riunioni sul testo e istituito un comitato ristretto dalle prime settimane di gennaio 2009 ha avviato una serie di audizioni informali con rappresentati di associazioni e delle istituzioni locali e regionali per fare la quadra su un tema quanto mai in primo piano. Nel frattempo infatti prosegue la proliferazione di disposizioni locali, alcune delle quali in odore d’impugnazione davanti alla Consulta, mentre la cronaca continua a svelare manovre, spesso al limite della legalità delle lobby del mattone impegnate ad ingraziarsi amministratore locali e a costruire senza regole e senza alcun principio di salvaguardia del Paesaggio.

Il grande mosaicoe i maestri costruttori

Forse nemmeno i mosaicisti della basilica di San Marco a Venezia hanno usato tante tessere quante sono le leggi e i regolamenti prodotti nell’Italia dalle Regioni (più ovviamente le autonome Trento e Bolzano), Province e Comuni in fatto di edilizia, urbanistica e paesaggio. Il paragone è volutamente eccessivo, ma fa ben capire come, se si prova a immaginare il governo del territorio come un piano di restauro, conservazione e tutela di un grande mosaico (il nostro territorio nazionale appunto), si scopre che questo implica dover risalire alla produzione, al tipo di materiale, al colore e alle caratteristiche di ogni singola tessera utilizzata. Il che sul piano scientifico sarebbe ineccepibile, ma su quello pratico il risultato è una stratificazione di norme che rendono difficile un approccio concreto alla questione e che moltiplicano i contenziosi tra amministrazioni e quelli con i privati.
Con la riforma del titolo V della Costituzione e sulla base del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (dlgs 267/2000) la pianificazione territoriale e la regolamentazione edilizia e urbanistica sono affidate a leggi Regionali, che poi a loro volta affidano poteri alle Province e ai Comuni, che legiferano e producono disposizioni. Si parla così,con sigle più o meno uguali, di Prgo Ptr, Piano regionale generale o Piano territoriale regionale, ci sono quindi i Ptcp, i Piani territoriali di coordinamento provinciale e poi ci sono i Puc, i Piani urbanisti comunali o i Piani regolatori delle grandi città. Ad ogni livello c’è una programmazione e una pianificazione,mentre a livello nazionale l’unica legge quadro continua ad essere quella del 1942. Come se non bastasse a ogni Piano e Programma è possibile apportare, a seconda delle necessità,varianti e modifiche. Insomma un mosaico che dalle 21 tessere di Regioni e Province autonome, si ramifica nelle 76 tessere delle Province, per poi moltiplicarsi nelle oltre 8mila tessere dei Comuni. Su questo puzzle di norme si innesta l’attività imprenditoriale ed’investimento dei grandi costruttori del Bel Paese, con il relativo indotto in termini occupazionali e di ruolo sociale nel tentativo di rispondere a una domanda abitativa, che nonostante il calo demografico, sembra incessante. Ed è forse anche nel tentativo di districarsi nella selva delle tessere del mosaico, che spesso si trovano nella condizione manzoniana e tipicamente italica di dover trovare l’escamotage per far incastrare tutti i pezzi. Incastro che spesso si traduce in qualche più o meno celato regalo concesso dalle imprese alle amministrazioni e quindi alla politica. Un esempio chiaro di questa situazione è il caso di Roma,messo in luce in un delle inchieste di Report, la trasmissione di approfondimento di Rai Tre condotta da Milena Gabanelli. In una puntata andata in onda nel maggio dello scorso anno,viene scattata una foto sull’attività edilizia nella città, sulla nascita di nuovi quartieri, sorti sulla base di piani regolatori che poi, con grande puntualità vengono modificati per esigenze di ordine pubblico.
L’amministrazione capitolina negli anni scorsi,con l’obiettivo di pianificare l’edilizia residenziale nelle zone periferiche, ha dato vita alle centralità metropolitane, ovvero progetti di nuovi quartieri basati su criteri moderni, quindi non solo milioni di metri cubi di cemento, ma tanto verde e servizi, come uffici, centri commerciali, trasporti. Uno di questi è la centralità Bufalotta, zona periferica nell’area nord-est della città al confine con il Grande raccordo anulare. Il risultato visibile tutt’oggi è che ci sono i centri commerciali e le case, progettati e realizzati da nomi blasonati dei costruttori italiani (Toti e Caltagirone), ma di verde, servizi e collegamenti nulla. L’inchiesta di Report mette così in evidenza che nell’ottobre del 2007 la giunta capitolina ha approvato una delibera con cui ha cambiato la destinazione d'uso di una parte della centralità Bufalotta. Questa destinava 2.750.000 metri cubi in parte a servizi e in parte a residenze, per la prima si prevedevano un milione di metri cubi, ma grazie alla delibera che ha cambiato la destinazione d’uso anche questa porzione è stata trasformata da uffici ad abitazioni. La delibera ha accolto una richiesta dei costruttori, che stavano trovando difficoltà a vendere uffici. Tradotto in cifre questo cambio di destinazione fa sì che nella centralità Bufalotta siano realizzati circa 5mila appartamenti in più, che vuol dire circa 12mila abitanti in più, su una popolazione già insediata di 200mila persone nel municipio IV di Roma. Lo scambio però non è avvenuto a costo zero per i costruttori. A spiegarlo è l’ex assessore all’Urbanistica del Campidoglio Roberto Morassut, che alla redazione di Report ha precisato che in cambio della valorizzazione immobiliaresarebbe stato previsto un “versamento di oneri all'amministrazione per realizzare le infrastrutture in trasporto pubblico”. Perla valorizzazione i costruttori avrebbero quindi dato al Comune80 milioni di euro, che l’amministrazione dovrebbe utilizzare per incrementare trasporti e collegamenti. In realtà secondo associazioni di quartiere il risultato finale sarà solo un nuovo grande quartiere sulla cinta del raccordo anulare, senza servizi e senza trasporti. Anche perché viene osservato nell’inchiesta di Rai Tre con gli 80milioni di euro il Comune dovrebbe prevedere il prolungamento di un tratto di metropolitana già in costruzione (la linea B1) fino al quartiere Bufalotta. Intervento per il quale serve un progetto per la realizzazione di quattro nuovi chilometri di metrò per una spesa stimata in circa 600 milioni di euro. Senza contare che la delibera del comune non sarebbe sufficiente a modificare piano regolatore previsto per la centralità Bufalotta. E allora come si esce dall’empasse? Si fa ricorso agli accordi di programma. Questo strumento, ha spiegato a Report Paolo Berdini, docente di Urbanistica all’Università Tor Vergata, permette di “conservare, variare, aumentare, cambiare destinazione a quanto previsto nei vecchi e nuovi piani regolatori. Quindi in definitiva far saltare tutte le regole.
Ma oltre alle regole strettamente connesse al governo del territorio c’è poi anche il conflitto d’interesse, come nell’ultimo grande scandalo degli appalti nel mattone che ha visto coinvolti negli ultimi mesi le amministrazioni comunali di Napoli,Roma e Milano e le società dell’imprenditore Alfredo Romeo. E se questo è quello che si verifica per opere di carattere residenziale in grandi città come Roma o Milano, non è difficile immaginare cosa può accadere nella realizzazione di grandi opere come le reti di trasporto autostradali e ferroviarie o negli insediamenti commerciali e industriali in luoghi di particolare pregio paesaggistico, come ad esempio il caso di Monticchielloin Val d’Orcia (provincia di Siena), dove l’amministrazione comunale ha approvato un piano per la costruzione numerose villette e di un centro commerciale, in una delle valli più famose del Chianti-Shire, trovandosi poi contro storici e ambientalisti. E’ a questo punto, forse, che si innesta la tesi di partenza:senza una normativa che stabilisca principi nazionali definiti e irrinunciabili per disciplinare urbanistica, infrastrutture, insediamenti produttivi e salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio,il tragitto dall’eccesso di regolamentazione all’anarchismo ha il passo di un bambino. Ancor più quando di traverso ci si mette il conflitto istituzionale. Oltre a quello privato.

Il caso della Liguria

Nel giugno del 2008 il Consiglio regionale della Liguria ha approvato all’unanimità la nuova legge sulla "Disciplina dell'Attività Edilizia" nella Regione. Nell’intenzione del legislatore ligure l’obiettivo è quello di semplificare la vita di molte persone.
Il provvedimento, ha spiegato a caldo l'assessore all'Urbanistica Carlo Ruggeri ha una grande “rilevanza per gli operatori pubblici e privati, ma anche per i cittadini liguri”.
Questa infatti disciplina essenzialmente le tipologie di interventi edilizi, i procedimenti per il rilascio dei relativi titoli abilitativi, le modalità di calcolo dei parametri urbanisticoedilizi.
La legge si rifà ai principi e alle disposizioni del Testo Unico statale (il Dpr 380/2001), ma al tempo stesso introduce significative semplificazioni e innovazioni”.
La legge è stata il risultato anche il risultato di un confronto con i vari soggetti interessati dagli enti locali agli Ordini e Collegi professionali,sino ovviamente ai costruttori (Ance regionale).
Punto centrale dell’intervento la semplificazione della disciplina dell'attività edilizia, con norme specifiche per chiarire i casi in cui è prescritto il permesso di costruire la cosiddetta Dia attraverso l’introduzione della più semplice "comunicazione di inizio lavori" per gli interventi di minore rilevanza.
Tutto magnifico sulla carta, se non fosse che ad ottobre arriva un altolà da palazzo Chigi: il governo decide infatti di impugnare la legge regionale davanti i giudici costituzionali per un aspetto formale del testo. Si apre così un contenzioso tra Stato e Regione ancora in corso.
Della normativa ligure l’esecutivo contesta il fatto che detti disposizioni in materia di iscrizione nei pubblici registri immobiliari dei box che vengono asserviti alle case o dei terreni, con l’obiettivo di semplificare la vita ai cittadini.
Ma l’iscrizione nei pubblici registri è di competenza dello Stato, anche se l’assessore Ruggeri sostiene che "la trascrizione nei registri immobiliari su indicazione della Regione rappresenta una forma di tutela e di salvaguardia anche da abusi e come tale va mantenuta".
Dunque il braccio di ferro con il governo centrale andrà avanti sino all’ultimo grado di giudizio.
Purtroppo però il caso della Liguria non è isolato, contro le normative regionali e degli altri enti locali in fatto di edilizia,urbanistica e governo del territorio c’è sempre qualcuno che si sente pestare i piedi, dai costruttori che in Umbria hanno contestato il recente regolamento edilizio, alle amministrazioni che si fanno guerra tra loro.
Ai primi di febbraio la giunta della città di Trento ha rivendicato, contro la sua provincia, la “competenza comunale in materia di pianificazione urbanistica anche e soprattutto per quanto riguarda le aree di edilizia pubblica e il riuso del patrimonio edilizio esistente, dismesso o degradato,in tempi adeguati alla complessità del territorio comunale”.
L’amministrazione trentina ha anche chiesto più elasticità sui tempi imposti dalla Provincia per l'adozione definitiva della variante urbanistica (90 giorni), chiedendo che questi siano resi compatibili con la necessità di operare scelte oculate dentro percorsi partecipativi non istituzionali”.
Si torna al punto di partenza, un groviglio di regole che rende la vita difficili a tutti. Cittadini in primis.

Gli altri pezzi del puzzle,gli addetti ai lavori

Torniamo ora ai provvedimenti all’esame del Parlamento. Il comitato ristretto della commissione Ambiente di Monteciotio ha avviato una serie di audizioni informali per sondare e raccogliere tra gli addetti ai lavori indicazioni sulla definizione della legge quadro sul governo del territorio. Sono state così chiamate in audizione nei primi due mesi del 2009, riprendendo un percorso già fatto in altre legislature, i rappresentanti di Confindustria, Ance, Oice (l’Associazione delle organizzazioni di ingegneria, architettura e consulenza tecnicoeconomica), i consigli nazionali degli architetti, dei geometrie quelli dei periti industriali, la Confediliza insieme a Fiaip, e associazioni quali Confapi(confederazione della piccola e media industria) e Cia Confederazione italiana agricoltori, Cla ai (libera federazione degli artigiani), oltre ovviamente Ancie Upi (l’Associazione nazionale dei comuni e l’Unione delle province).
L’eterogeneità di queste sigle e categorie conferma la molteplicità di aspetti e tematiche che investono il governo del territorio. Cerchiamo qui di approfondire alcune delle osservazioni messe in luce da tre di queste associazioni: l’Oice, Confindustria e Ance. L’associazione degli ingegneri ha offerto alcune considerazioni di carattere tecnico che però sembrano centrare in pieno il nodo della questione. Nella memoria lasciata alla VIII Commissione gli ingegneri – che in quest’ambito offrono la propria competenza in particolare in fatto di sfruttamento del suolo,ponendosi quindi una fase che è “a valle” del processo di programmazione istituzionale e politico hanno evidenziato in primo luogo come i testi in discussione sono basati su principi comuni e condivisi, il che lascia sperare che si riesca finalmente“a portare al traguardo” questa legge. Detto questo l’Oice entra nel merito sottolineando che sarebbe opportuno individuare nel nuovo processo di pianificazione (urbanistica, edilizia e infrastrutturale) da una parte un livello strutturale, che fissi le strategie e i vincoli territoriali e ambientali “come matrice fondate della trasformazione del territorio”, evitando allo stesso tempo effetti giuridici restrittivi sulla proprietà.
Dall’altro un livello operativo, per regolamentare il regime dei suoli in modo da evitare aspettative sulle rendite fondiarie. Secondo l’organizzazione va poi fatta chiarezza sulla natura dei diversi piani di programmazione. Questo perché è stato segnalato “esiste una patologia nel processo di pianificazione e decisionale determinata dalla separatezza e dalla settorialità degli strumenti di pianificazione e programmazione rispetto alle politiche di sviluppo sostenibile”. In sintesi, l’auspicio dell’Oice è quello di una legge agile che faccia opera di delegificazione, coordini i soggetti istituzionali anche sul piano delle funzioni, chiarisca il rapporto fra la programmazione statale delle grandi opere e quella territoriale e i regimi fiscali applicabili rispetto ai piani urbanistici. Infine c’èla necessità di dare un forte statuto all’urbanistica, mettendola però al riparo dal rischio “di essere impallinata per questioni procedurali, di discrezionalità nei cambi di destinazione etc”.Un neanche troppo implicito rinvio, alle vicende di Roma? Ma andiamo oltre.
Nella sostanza la posizione di Confindustria– illustrata alla commissione Ambiente dal vicepresidente per le infrastrutture,la logistica e la mobilità di Confindustria Cesare Trevisani–non si allontana da quella dell’Oice. “Una politica del governo del territorio si legge nella memoria dell’associazione di Viale dell’astronomia per potere essere efficace richiede, inevitabilmente una definizione precisa dei livelli di competenza, sia legislativa che regolamentare e amministrativa e l’individuazione degli strumenti di attuazione omogenei”. Per fare ciò è quindi necessario affermare la centralità del ruolo dello Stato, cui spetta la definizione delle linee guida e degli strumenti per la pianificazione territoriale, con particolare riguardo alla realizzazione delle grandi reti e nodi di scambio. Quindi al governo spetta il compito di coordinare e definire i principi generali,mentre a Regioni ed Enti locali va l’attribuzione di competenze amministrative. In definitiva, sostiene Confindustria, è solo razionalizzando “la filiera istituzionale” e gli strumenti di governo del territorio che è possibile creare una nova occasione per semplificare, ridurre i costi e adottare innovazioni nella gestione del territorio, per trarre vantaggio dal sempre più complesso contesto socioeconomico.
E’ quindi necessario, secondo Viale dell’Astronomia, definire strumenti attuativi volti a garantire uniformità procedurale, per evitare quelle disparità di trattamento in abito nazionale e regionale che limitano le possibilità delle aziende di operare allo stesso tempo in più contesti. Diventa quindi essenziale individuare il soggetto titolare dalla pianificazione per ciascuna delle discipline comprese nel governo territorio. Confindustria ha quindi suggerito di pensare al territorio da governare come a un “territorio in rete”, il che si traduce in una corretta pianificazione e programmazione, al quale devono partecipare come attori fondamentali cittadini e imprese. Su questa partecipazione, che a sua volta non può prescindere dal consenso, si basa l’efficacia di un “approccio reticolare”.
Dunque scelte equilibrate e condivise, basate su una giusta distribuzione dei pesi e delle opportunità sono elemento centrale per ben governare territori così disomogenei come quelli del nostro Paese. Il recupero della centralità dello Stato nelle politiche di governo del territorio è il nodo messo in evidenza anche dall’Ance. Per assicurare uno sviluppo ordinato e coerente a livello nazionale,bisogna dare certezza ai processi, creando un sistema razionale di disciplina degli interventi che dia all’Italia le caratteristiche di certezza necessarie a elaborare e attuare progetti capaci di raccogliere risorse da investitori privati. Obiettivi che, secondo l’associazione, devono partire, in particolare in campo edilizio e urbanistico, dall’introduzione di due fattori nuovi: responsabilità ai privati e nuove soluzioni operative. L’Ance ha quindi focalizzato l’attenzione sulla riforma urbanistica, ribadendo in questo settore l’importanza del ruolo dei Comuni, ma richiamando allo stesso tempo la necessità di chiarire “chi fa cosa e che tutto deve convergere in una pianificazione unitaria”. L’associazione guidata da Paolo Buzzetti si è quindi soffermata in modo dettagliato sulla fiscalità urbanistica e immobiliare.
Questo aspetto secondo l’Ance è fondamentale in vista di una revisione delle norme urbanistiche:“la pressione fiscale ha sottolineato l’organizzazione – delle imposte dirette e indette dovute sulle operazioni immobiliari funzionali all’attuazione dei programmi urbanistici (permuta,scambio di aree, volumetrie, fabbricati e diritti edificatori) si ripercuote notevolmente sulle iniziative immobiliari degli operatori del settore”. Di qui l’esigenza di introdurre il principio di neutralità fiscale nelle fasi intermedie della produzione edile attraverso: definizione di un regime agevolate a favore dei trasferimenti diretti alla realizzazione di tutti i programmi urbanistici, ma vincolati all’effettivo avvio di iniziative produttive;reintroduzione della possibilità di applicare l’imposta sostitutiva dell’Irpef, al 20%, per le plusvalenze realizzate da soggetti non commerciali con la vendita di aree edificabili (in pratica ritorno alla tassazione con imposta sostitutiva del 4% sul valore rivalutato dell’area). Infine l’Ance chiede che un’area sia considera edificabile, ai fini tributari, solo dopo la definitiva approvazione dello strumento urbanistico che dà di fatto titolo a eseguire l’intervento edilizio. Dunque il nodo della questione è chiaro: serve un coordinamento centrale forte e un braccio amministrativo (giocato in particolare su Regioni e Comuni) agile e consapevole. L’Ance ha però posto anche un tema complesso che finirà con lo scontrarsi anche con l’arrivo della fiscalità federalista e più ingenerale con un programma di nuovo federalismo che il governo Berlusconi si appresta a preparare. Il ministro dell’Interno Roberto Maroni ha già pronti alcuni disegni di legge sull’istituzione delle città metropolitane e per “l’individuazione e allocazione di alcune funzioni amministrative statali alle Regioni e agli enti locali, con norme di principio per la legislazione regionale”.La centralità e il coordinamento statale sembrano allontanarsi ancora una volta e forse anche l’approdo a una legge quadro sul governo del territorio.